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Lors de son intervention au Sénat sur le projet de loi de programmation des finances publiques 2011-2014, Jean-Jacques Jégou, Sénateur du Val-de-Marne, a alerté le gouvernement des risques d'emballement de la dette qui représentera 87 pour cent du PIB en 2012.

Pour Jean-Jacques Jégou, membre du Shadow Cabinet, responsable du budget, de comptes publics, et de la lutte contre les déficits, avec un niveau de dette à plus de 1700 milliards d'euros en 2011, c'est la soutenabilité de la dette qui est posée, compte tenu des risques qu'elle fait peser sur notre pays : (Lire la suite)


- l'absence de marges de manoeuvres budgétaires du fait du poids de la charge des intérêts de la dette, qui deviendront bientôt à ce rythme le premier poste budgétaire devant l'enseignement scolaire ;
- la crédibilité de notre pays mise en doute du fait de son incapacité à rembourser sa dette avec le risque d'une dégradation de la note de la France par les agences de notation ;
- une hausse des taux d'intérêt par les opérateurs de marché qui alourdirait encore la charge de la dette.

Lire l'intégralité de son intervention au Sénat sur le projet de loi programmation des finances publiques 2011-2014...

"Madame la Présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues,

Avec l’examen de ce deuxième projet de loi de programmation de finances publiques pour les années 2011 à 2014, l’occasion nous est donnée de participer à une sorte de pré-débat budgétaire, quelques jours avant la discussion du projet de loi de finances pour 2011.

Ce projet de loi de programmation de finances publiques est le deuxième du genre, le premier pour la période 2009-2012 adopté en février 2009 ayant été rendu rapidement caduque par la crise. Comparé au premier, celui-ci comporte un certain nombre de règles et de dispositions nouvelles pertinentes et utiles, notamment en matière de norme d’évolution des dépenses publiques, de pilotage des prélèvements obligatoires ou encore de maîtrise de l’ONDAM qui devraient permettre, selon le gouvernement, de réduire nos déficits à un rythme soutenu durant les quatre prochaines années. On ne peut qu’inciter le gouvernement à suivre cette voie.



L’examen de ce projet de loi permet également au Parlement d’avoir un débat sur l’évolution des finances publiques à moyen terme, puisqu’il définit une trajectoire pluriannuelle d’évolution des comptes publics.

Les lois de programmation des finances publiques consistent tout d’abord en un exercice de prévision macroéconomique, puisque le gouvernement indique ses prévisions en matière de croissance du PIB, de niveau des déficits publics et du niveau de la dette.
Bien évidemment, ces trajectoires des finances publiques sont particulièrement aléatoires puisqu’elles dépendent des hypothèses macroéconomiques retenues par le gouvernement en matière de prévisions de croissance, mais aussi d’inflation, d’évolution de la masse salariale ou de l’élasticité des recettes. C’est pourquoi, je pense qu’il faut être prudent en ces matières.

Ainsi, le gouvernement envisage dans ce projet de loi une croissance annuelle du PIB en volume de 2,5 pour cent par an entre 2012 et 2014. Les hypothèses de croissance du gouvernement sont supérieures à celles retenues par le FMI et l’OCDE qui prévoient un taux de croissance du PIB compris entre 1,6 pour cent et 2,1pour cent entre 2011 et 2014, dans un environnement international où la reprise paraît encore incertaine et où les risques de rechute ne sont pas totalement exclus.

Une prévision de croissance de 1,5 pour cent nous paraît beaucoup plus réaliste et raisonnable que le chiffre de 2,5 pour cent initialement retenu par le Gouvernement. La commission des finances, dans sa grande sagesse, l’a ramenée à 2 pour cent, afin de rester crédible face à nos interlocuteurs. Adopter cette estimation prudente permet en outre de minimiser les risques de surévaluation de hausse du PIB. Cela permet, si les taux de croissance sont supérieurs, d’utiliser ce surplus de recettes pour réduire plus vite les déficits publics. Ainsi, une croissance molle de 1,5 pour cent entre 2010 et 2014, hypothèse qui me semble la plus réaliste, ne permettrait pas le retour du déficit sous la barre des 3 pour cent du PIB même en 2014 et ne permettrait pas d’inverser la courbe de l’endettement public qui dépasserait les 91 pour cent en 2014. Nous sommes proches du scénario alternatif esquissé par la commission des finances.

Le risque de ces prévisions trop optimistes est de surévaluer le rattrapage des pertes de production et les rentrées fiscales, tandis que l'objectif de maîtrise des dépenses est très ambitieux.

Par exemple, pour 2011, le gouvernement affiche une réduction historique du déficit de l’Etat de 152 milliards à 92 milliards d’euros qui résulte essentiellement d’un simple effet mécanique lié pour l’essentiel à la non reconduction des mesures exceptionnelles de crise en 2011. La réduction des dépenses ne représente pas grand chose dans la réduction du déficit.

La programmation pluriannuelle est donc extrêmement sensible à la croissance ce qui nous conduit à dire que la réduction du déficit et l’infléchissement de la dette publique à la baisse devront reposer non sur d’hypothétiques recettes de croissance mais sur la stricte maîtrise des dépenses.

Cela veut dire que pour la décennie à venir, un effort supplémentaire tant en dépenses qu’en recettes devra être réalisé pour résorber progressivement un déficit structurel qui depuis de trop nombreuses années a été creusé par des baisses d’impôts massives non compensées par des économies sur la dépense.
C
e sont des efforts considérables qui doivent être faits pour réduire la dépense publique et seules des réformes de structure beaucoup plus profondes permettront de contenir la dépense. Le respect scrupuleux de l’objectif d’évolution des dépenses publiques ainsi que l’approfondissement de la réduction des niches fiscales et sociales sont alors indispensables.

Le gouvernement affirme faire le choix d’une réduction durable du déficit public fondée sur la maîtrise des dépenses publiques. Pour cela, il fixe un objectif d’évolution des dépenses publiques qui se veut ambitieux puisque la progression des dépenses de l’ensemble des administrations publiques devra être limitée à 0,8 pour cent en moyenne annuelle entre 2011 et 2014, alors que ces dépenses ont progressé ces dernières années de 2,3 pour cent en moyenne. Malheureusement, vous le savez Monsieur le ministre, cela ne sera pas suffisant. De plus, cet effort devra principalement porter sur la maîtrise de la dépense sociale et locale, puisque ce sont elles qui progressent le plus fortement ces dernières années, augmentation due à la crise où les stabilisateurs automatiques ont joué pleinement leur rôle.

Cela veut dire diviser par trois le rythme de progression des dépenses publiques, ce qui serait inédit si cela était réalisé. Cela représente environ 16 milliards d’économies par an soit plus de 66 milliards sur la période du projet de loi alors que l’effort moyen de réduction de la dépense publique n’a pas dépassé deux milliards d’euros par an. En outre, l’effort devra porter sur la réduction de la progression naturelle des dépenses les moins maîtrisables faute de leviers efficaces pour les réguler, à savoir celles des administrations locales et des administrations sociales. Cela implique également de maintenir les prélèvements obligatoires à leur niveau actuel en s’interdisant impérativement toute mesure nouvelle de baisse, plus encore ne faudra-il pas les revoir en hausse pour tendre vers les 3 pour cent de déficit public.

Ce déficit public, le gouvernement s’engage à parvenir à 3 pour cent de PIB en 2013 ce qui suppose de réduire le déficit structurel de 1 pour cent de PIB par an, soit 20 milliards d’euros. Pour 2011, pour réduire le déficit public à 6 pour cent du PIB, le gouvernement utilise le levier des recettes avec plus de 10 milliards de mesures nouvelles.

Avec ce scénario optimiste, le gouvernement mettrait fin à la progression de la dette publique à partir de 2013, date à partir de laquelle celle-ci commencerait à diminuer grâce au retour à un solde public positif, après avoir représenté 87,4 pour cent en 2012. L’année prochaine notre pays devra continuer de s’endetter pour financer son déficit qui sera encore de 6 pour cent. La dette publique, qui s’élèvera l’année prochaine à 1 748 milliards d’euros, met le gouvernement au pied du mur.

La soutenabilité de la dette publique française dépend donc directement de notre capacité à réduire le déficit, notamment structurel. Sinon, nous connaîtrions l’effet d’emballement de la dette décrite par Philippe Séguin avec les risques que nous connaissons :

- l’absence de marges de manœuvres budgétaires du fait du poids de la charge des intérêts de la dette, qui vont progresser de 4,5 milliards d’euros puis de 5 milliards en moyenne en 2012 et 2013. Celle-ci qui représente déjà le deuxième poste de dépenses du budget atteindra un niveau historique en 2013 avec près de 57 milliards d’euros. Si la remontée progressive des taux d’intérêt se confirme, et on peut le redouter, monsieur le ministre ; d’ailleurs vous le prévoyez vous-même d’environ 150 points de base dès 2011, la charge de la dette pourrait devenir le premier poste budgétaire de l’Etat, devant l’enseignement scolaire.

- la crédibilité de notre pays sera mise en doute du fait de son incapacité à rembourser sa dette avec le risque d’une dégradation de la note de la France par les agences de notation. Sachant également que notre dette publique est détenue à 70 pour cent par des non résidents, le risque qu’elle échappe à tout contrôle est réel.

- le risque d’une hausse des taux d’intérêt par les opérateurs de marché alourdissant encore la charge de la dette du fait de l’incapacité de la France à redresser son niveau d’endettement. Je rappelle qu’un point de hausse des taux d’intérêt équivaut à alourdir de 10 milliards d’euros la charge de la dette, l’endettement à court terme n’ayant cessé de croître pour atteindre près de 20 pour cent de la dette totale en 2009.

Dans le scénario du gouvernement, le déficit de l’Etat serait réduit de 92 milliards d’euros en 2011 à 44,4 milliards en 2014, grâce à une forte surréaction des recettes fiscales et du gel des dépenses hors pensions et charge de la dette. Le gouvernement prévoit un double encadrement de l’évolution des dépenses de l’Etat, la norme zéro volume et la norme zéro valeur qui devrait contribuer à l’apurement du déficit de l’Etat. Cette nouvelle norme devrait garantir que les économies dégagées serviront à la réduction du déficit et viendront participer à l’effort de consolidation des finances publiques.

Surtout, la stabilisation en valeur de l’ensemble des dépenses de l’Etat, hors charges de la dette et charges des pensions qui elles continueront à progresser sur la période, est une nécessité pour respecter l’engagement de stabiliser en volume l’ensemble des dépenses de l’Etat sur la période 2011-2013. A l’inverse, ce sont les crédits des missions du budget général qui serviront de variables d’ajustement dans l’hypothèse où le poids de la charge de la dette ou des pensions de fonctionnaires serait supérieur à la norme zéro volume.

C’est ainsi plus d’une mission sur deux de l’Etat qui verra leur enveloppe globale gelée ou diminuée au cours de la période 2011-2014. Le gouvernement se fixe un objectif de réduction des dépenses supérieur à 12 milliards d’euros entre 2011 et 2013 à travers 3 dispositions :

1) la stabilisation des dépenses de personnel avec la poursuite du non remplacement d’un fonctionnaire sur deux au sein des ministères, qui devra concerner également les 583 opérateurs de l’Etat et un meilleur pilotage de la masse salariale. Je rappelle l’enjeu sur ces deux points.

Les opérateurs de l’Etat, qui reçoivent 34 milliards d’euros de subventions et de ressources fiscales, emploient 250 000 personnes (hors université), et leurs effectifs ont continué à progresser ces dernières années. En outre, les ministères ont transféré des personnels vers les opérateurs afin de contourner les plafonds d’emplois. Il faut que les opérateurs soient soumis aux mêmes règles que les ministères.

Concernant la masse salariale, chaque augmentation de 1 pour cent de la valeur du point d’indice accroît de 800 millions d’euros la charge de la masse salariale de l’Etat et d’environ 1 milliard celle des collectivités locales et des hôpitaux. Le gel du point d’indice est donc indispensable, sachant que le salaire moyen brut par tête a progressé de 2,2 pour cent par an de 1999 à 2009 pour une inflation annuelle de 1,7 pour cent, ce qui n’est pas soutenable avec un objectif de maîtrise de la masse salariale.

2) la réduction des dépenses de fonctionnement et d’intervention de 10 pour cent d’ici 2013. La simple stabilisation des dépenses de guichet imposerait de réaliser 5,7 milliards d’économies sur 3 ans pour contrecarrer l’évolution naturelle des dépenses. La maîtrise de ces dépenses doit en effet passer par une modification des paramètres législatifs ou règlementaires qui régissent le niveau et les conditions d’ouverture des droits aux prestations. Pour 2011, ces réductions des dispositifs de guichet ne représenteraient que 1,7 milliards d’euros. Concernant les dépenses d’intervention, aucun chiffrage des économies attendues n’est précisé. Cette politique, si elle est difficile à faire accepter par nos concitoyens, est indispensable.

3) le gel en valeur des concours de l’Etat aux collectivités territoriales qui vont devoir réduire leurs dépenses

Les administrations de Sécurité sociale devront elles aussi participer à cet effort, car avec un déficit prévisionnel de 32,8 milliards d’euros en 2010, soit 1,7 pour cent de PIB, elles représentent un enjeu majeur de la réduction du déficit public. Le gouvernement se fixe un objectif ambitieux de maîtrise des dépenses dans ce secteur pour réduire le déficit à moins de 12 milliards en 2014 (soit 3 ou 4 milliards par an), en fixant un ONDAM de 2,9 pour cent en 2011 puis 2,8 pour cent les années suivantes. Pour les dépenses d’assurance vieillesse, la réforme des retraites devrait suffire à rééquilibrer le régime selon le gouvernement.

En l’absence d’éléments précis sur les dépenses qui seraient réduites ou supprimées, ce qui laisse dubitatif sur la réalité de la réduction des dépenses, le gouvernement compte sur l’amélioration de la conjoncture et du marché du travail, donc la progression de la masse salariale et des recettes de la sécurité sociale. Enfin, on ne peut que regretter de ne pas disposer d’informations sur la contribution des organismes de Sécurité Sociale autres que le régime général dans la réduction du déficit alors qu’ils sont censés jouer un rôle important.

Je rappellerai enfin que compte tenu du vieillissement démographique, qui tire à la hausse les dépenses d’assurance vieillesse et maladie et du progrès technique qui renchérit le coût des soins, la maîtrise des dépenses de sécurité sociale ne pourra pas être atteinte sans réforme structurelle.

Du côté des recettes, le gouvernement parie sur une hypothèse de croissance spontanée annuelle comprise entre 15 et 19 milliards d’euros à compter de 2012 lié à une surréaction des recettes fiscales. De tels rythmes de progression apparaissent clairement surestimés compte tenu de la multiplication des dépenses fiscales qui ont réduit l’assiette et donc la dynamique des principaux impôts.

Concernant les dépenses fiscales, je me réjouis que la commission des finances ait rétabli la règle de limitation à 4 ans la durée de nouvelles niches, tant il est nécessaire pour le Parlement de pouvoir contrôler le coût des dépenses fiscales chaque année sur la durée de la programmation.

Il faut le redire que les objectifs indiqués dans les projets de loi de programmation des finances publiques ne sont pas contraignants et les trajectoires décrites n’ont qu’une valeur purement indicative.

Notre exercice a donc ses limites. L’exemple de la précédente loi de programmation doit nous inciter à la prudence, puisque, en partie du fait de la crise mais pas seulement, la plupart des engagements n’ont pas été tenus et les règles édictées par la loi de programmation n’ont pas été respectées.

Je prendrai deux exemples : l’article 11 de la précédente loi de programmation qui prévoyait la règle de gage des niches fiscales et sociales a été systématiquement bafouée, notamment par le gouvernement lors de la baisse du taux de TVA dans la restauration, puisque la perte de 3 milliards d’euros de recettes pour l’Etat n’a pas été gagée.

Je rappellerai également les artifices que le gouvernement utilise pour contourner les règles budgétaires qu’il a lui-même édictées. Que ce soient les changements de périmètre de la norme de dépenses permettant de réduire le montant des dépenses de l’Etat prises en considération ou le recours aux dépenses fiscales à la place des crédits budgétaires ou encore le recours croissant aux opérateurs de l’Etat pour échapper aux normes édictées pour les ministères. Toutes ces pratiques qui contreviennent aux règles de bonne gouvernance des finances publiques. Je crains que ce genre de tour de passe-passe comptables et budgétaires ne se reproduise malgré les règles plus contraignantes du projet de loi.

Il est donc indispensable que la double norme de dépenses ne soit pas transgressée par le gouvernement grâce à ces divers types de contournements. Cela appelle à une véritable responsabilisation du gouvernement et des responsables de programmes.

Vous comprendrez qu’ayant ces éléments à l’esprit, je reste sceptique sur la portée du texte que nous votons aujourd’hui.

Au final, les lois de programmation des finances publiques permettent sinon d’améliorer le pilotage de la gestion des comptes publics, du moins donnent-ils aux gestionnaires une visibilité et une stabilité de leurs moyens et renforcent l’information du Parlement.

Malgré le scepticisme que j’ai exprimé sur la capacité d’une règle normative à contraindre les gouvernements à être vertueux en matière de maîtrise des dépenses publiques et de sécurisation des recettes, le groupe centriste dans sa grande majorité votera ce projet de loi car il contient plusieurs dispositions intéressantes et utiles pour améliorer le pilotage des finances publiques.

Je forme le vœu que le gouvernement, contrairement aux habitudes prises par le passé, respectera au maximum les règles qu’il édicte lui-même, même si la veille d’une élection présidentielle n’est jamais propice à la maîtrise des dépenses publiques.

Je vous remercie."

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