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population statistiquesAlors qu’en 2000, l’Essonne ne comptait que 5 intercommunalités regroupant 17 communes, en 2013, les 196 communes de l’Essonne sont intégrées dans une intercommunalité : on compte 10 Communautés d’Agglomération (CA) et 7 Communautés de Communes (CC) ayant leur siège en Essonne ; 4 communes de l’Essonne situées à la périphérie étant dans des Communautés ayant leur siège dans un autre département : Bièvres dans Versailles Grand Parc (78), Verrières-le-Buisson et Wissous dans la CA des Hauts-de -Bièvre (92) et Varennes-Jarcy dans la CC du Plateau Briard (94).


On peut voir l’évolution  sur une série de cartes présentées par Wikipedia

Au premier janvier 2016, la carte n’a pas bougé dans la moitié sud du département : les CC de l’Étampois, du Dourdannais, du Pays de Limours, du Val d’Essonne et de la Vallée de l’École (comme les Deux vallées) restent inchangées. Au centre et au nord c’est plus compliqué et les regroupements se sont faits parfois contre la volonté délibérée des communes. Par fusions et redécoupages, on passe de 13 intercommunalités à 7 ; Bièvres et Varennes-Jarcy restent dans leurs communautés respectives tandis que Verrières et Wissous sont intégrées dans la nouvelle Communauté Paris Saclay, et que six communes (Savigny-sur-Orge, Viry, Athis, Juvisy, Paray Vieille Poste et Morangis) rejoignent le Territoire N° 12 de la Métropole du Grand Paris (MGP).

91 Intercommunalités Essonne 2016 with legend.svg

Au-delà des schémas successifs et des tractations qui ont fait couler beaucoup d’encre et de salive, c’est le mouvement d’ensemble qu’il nous faut considérer : cette marche constante, et parfois forcée, vers l’accroissement de la taille et du nombre de compétences est-il un gage d’efficacité de l’action publique et un progrès de la démocratie locale ?

Une réforme de longue haleine

Il est convenu, au Café du commerce comme dans les media, « qu’en France on ne peut pas réformer » ! Et l’actualité nous en donne régulièrement des exemples.
Cependant, lorsqu’on regarde dans le rétroviseur, on peut voir, à l’échelle d’une génération, de profondes modifications de l’organisation territoriale et administrative de notre pays, ainsi que de son expression politique, même si celle-ci est encore dominée par l’élection présidentielle et le scrutin uninominal à deux tours qui régit les élections législatives.
En 1982 débute « l’Acte I » de la décentralisation avec les lois fondatrices : les lois Defferre de 1982-1983, la loi relative à l'Administration Territoriale de la République (ATR) de 1992, la Loi Voynet du 25 juin 1999 (révision de la LOADT – Loi d’orientation et de développement durable du territoire – créant les « Pays »), et la loi Chevènement du 12 juillet 1999 sur l’intercommunalité.
En 2003, Jean-Pierre Raffarin lance « l’Acte II » avec la modification de l’article 1 de la Constitution qui pose le principe de l'autonomie financière des collectivités territoriales et inclut les termes région et décentralisation dans la Constitution.
Et nous sommes maintenant dans l’Acte III avec les lois MAPTAM (Modernisation de l'Action Publique Territoriale et Affirmation des Métropoles) et NOTRe (Nouvelle Organisation Territoriale de la République) qui ont pour objet « le renforcement de la démocratie locale et la régulation institutionnelle et financière ».
(Merci à Serge Gaubier qui nous a rappelé et développé tout cela lors d’une remarquable séance de formation le 14 mars dernier.)
Ces lois ont organisé la décentralisation et la déconcentration dans notre pays encore très jacobin. Elles avaient pour but d’améliorer le fonctionnement de nos administrations et de les rapprocher des citoyens. Bien des modifications sont entrées dans nos habitudes et on ne se souvient même plus de la situation antérieure dans laquelle seules les communes avaient une véritable existence. Mais comment se passe cet Acte III inauguré le 1er janvier 2016 avec les nouvelles régions et le nouvelles intercommunalités ?

Une étape brouillonne et coûteuse

Globalement, il persiste une forte impression d’à-peu-près, avec les arbitrages bancals qui ont accompagné la définition des contours et des contenus de ces changements : flottements sur le statut de la MGP (Métropole du grand Paris, à qui manquent des compétences essentielles en matière de transports), découpage-regroupement (ou pas !) des nouvelles régions sur des critères peu lisibles, flou sur les départements et l’avenir de leurs compétences,…
Du côté des nouvelles intercommunalités :
-    elles ont été souvent imposées aux communes, parfois contre leur choix délibéré ;
-    avec des modalités peu démocratiques de désignations des conseillers communautaires ;
-    la mise en place des nouvelles compétences est difficile, et, pour certaines communes, s’ajoute le souci technique et financier d’assumer à nouveau des compétences qui ne sont pas reprises par leur nouvelle intercommunalité pour le moment ;
-    il faut évidemment définir de nouveaux organigrammes et redéployer les cadres : les économies de fonctionnement ne sont pas toujours apparentes ;
-    le temps perdu en négociations internes et en délai de décision va retarder de 6 à 18 mois un grand nombre de dossiers et même de coups partis : cela représentera des coûts importants pour les collectivités et des pertes pour leurs fournisseurs, mais qui n’apparaîtront  pas comme tels dans les comptes.
Qui dit réforme dit changement, qui dit changement dit peur et, parfois, souffrance ! Et pour le moment la souffrance persiste sans que la joie de la naissance de la nouvelle organisation nous submerge !

Le poids de l’idéologie technocratique

On comprend qu’une telle réforme soit menée par touches successives pour passer entre les – très nombreux – écueils des groupes de pression divers (à commencer par les élus cumulards toujours très influents quel que soit leur bord politique). Encore faudrait-il que les citoyens comprennent la finalité et la cohérence du projet, ainsi que la simplification tant annoncée du « millefeuilles » commence à se voir. Pour le moment, le millefeuille a encore de beaux (?) jours devant lui !
En réalité, malgré les études, comités et missions qui se sont succédé sur le sujet (Attali, Balladur…), ce sont les hypothèses les plus technocratiques qui pilotent ce changement ; en voici les lieux communs les plus fréquents :
-    Augmentons la taille pour diminuer les coûts (ce n’est pas toujours vérifié, au contraire même : le gigantisme coûte très cher !) ;
-    Les communes sont trop petites pour être gérables (ce n’est pas vrai du tiers d’entre elles) ;
-    Les élus sont trop nombreux et trop coûteux (c’est un très mauvais procès fait aux 90% d’élus locaux bénévoles).
Certes une commune de 300 habitants a peu de moyens et l’intercommunalité avec le bourg voisin, généralement le chef-lieu de canton, apportait une réponse satisfaisante. Aujourd’hui, ce village est noyé dans un ensemble de plus de cent autres communes et se trouve à 30 km de la ville-centre et des services communautaires. Comment ne pas ressentir une aggravation du sentiment d’abandon qui déprime déjà le monde rural ?
Dans les grandes agglomérations, de nombreuses communes de plus de 5 000 habitants ont développé leur activité et leur identité à travers leur urbanisme et le soutien à la vie associative. Comment pourront-elles préserver leur caractère dans un ensemble qui sera de plus en plus intégré ? Et en Île-de-France, on voit toute la difficulté d’organisation des transports au niveau local compte tenu des règles léonines que le STIF peut imposer sans débat.

Le recul de la démocratie

À travers les textes, on peut lire cette obsession de la liquidation des communes et de l’extinction progressive des départements transformés en tonneau des Danaïdes dont l’État s’évertue à agrandir les flux sortants tout en tarissant progressivement les flux entrants !
En outre, tous ces changements coûteux sont difficiles à avaler au moment où l’économie du pays est atone, l’état impécunieux et les collectivités étranglées par l’effet de ciseaux de l’augmentation des charges et de la baisse des dotations.
Dans tout cela, le grand absent, c’est le citoyen ; c’est aussi le grand perdant en termes de proximité et, peut-être, de démocratie. Avec l’élargissement du territoire des intercommunalités, les instances de décision seront plus éloignées des habitants-citoyens-électeurs-contribuables.
Remarquons que la gouvernance des nouveaux EPCI par les maires va interdire tout débat à l’intérieur des conseils communautaires car tout sera traité dans un consensus sur les équilibres financiers entre communes. Le conseil communautaire sera un organe de gestion plus qu’un organe politique. Les citoyens ne pourront donc pas s’approprier le territoire.
En même temps, le transfert imposé des compétences et l’harmonisation des taux de fiscalité enlèveront tout pouvoir réel aux maires. Nous sommes loin de l’idée de Jean-Pierre Chevènement qui avait introduit cet ensemble pour augmenter la capacité d’investissement des petites communes et non les démunir de leur vocation sociale de proximité.
Il nous faut rester vigilants sur la mise en application de cette réforme territoriale qui n’est qu’un palier : la prochaine étape sera une nouvelle diminution du nombre des intercommunalités jusqu’à l’extinction des départements qui seront absorbés.

Voici nos points d’attention :

1/ la vie démocratique : nombre et représentativité des élus, proximité des citoyens, non-cumul des mandats électifs et des présidences de syndicats divers ;
2/ la lisibilité des compétences, la simplification des procédures et le maintien de la proximité des services ;
3/ l’économie de fonctionnement, l’équité de traitement et la modération de la fiscalité.

Jean-Paul Mordefroid
Vice-Président du MoDem en Essonne


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